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"Wir wollen mehr Licht ins Dunkel bringen"

Datum 12.08.2010

Der Präsident des Bundeskartellamtes im Gespräch mit w&v unter anderem über die Kronzeugenregelung des Bundeskartellamtes und Gebühren bei Banken und Sparkassen.

W&V: Herr Mundt, die Falle, in denen das Bundeskartellamt gegen Firmen vorgeht, häufen sich. Woran liegt das?

Mundt: Wir haben die Kronzeugenregelung überarbeitet und wir haben eine Sonderkommission Kartellbekämpfung gegründet, die sich nur mit Durchsuchungen und deren Vorbereitungen befasst. Das ist unser operativer Arm. Außerdem haben wir zwei reine Kartellabteilungen gegründet. Zuvor waren wir sektoral organisiert. Mit der neuen Organisation haben wir in der Verfolgung enorm Fahrt aufgenommen. Wir sind einfach besser geworden.

W&V: Warum ist die Kronzeugenregelung dabei so wichtig?

Mundt: Weil wir - anders als in anderen Fällen - nicht einmal wissen, dass es eine Tat gibt. Kartelle sind geheim. Die Kronzeugenregelung ist spieltheoretisch aufgebaut, das heißt, sie macht sich die Tatsache zunutze. dass damit das Vertrauen der Kartellmitglieder untereinander ausgehöhlt wird. Der Erste, der zu uns kommt, erhalt einen vollständigen Erlass seiner Geldbußen. Das bringt viel Instabilität in ein Kartell und kann auch das Zustandekommen eines Kartells verhindern.

W&V: Ihre Strategie heißt also: Abschreckung durch Angst.

Mundt: Nicht durch Angst, sondern durch Aufdeckungsrisiko. Es gehören immer zwei Dinge zusammen: Eine abschreckende Wirkung erreichen wir durch die Höhe der Geldbußen und die Aufdeckungswahrscheinlichkeit. Die wiederum ist dank der Kronzeugenregelung stark gestiegen.

W&V: Das Bundeskartellamt ist Anfang des Jahres mit Razzien gegen vermutete Preisabsprachen zwischen Markenherstellern und Handelsunternehmen vorgegangen. Lässt sich der Verdacht inzwischen erhärten?

Mundt: Wir haben viele Asservate mitgenommen, vor allem IT-Dokumente. Die werten wir gerade aus. Das ist ein längerer Prozess. Heute verlässt man nicht mehr nur mit Beweismitteln aus Papier eine Durchsuchung, sondern vor allem mit elektronischen Dokumenten. Die müssen jetzt lesbar gemacht und gesichtet werden. So ein Datenvolumen zu durchsuchen, dafür die richtigen Schlagworte zu finden und die notwendigen Verknüpfungen herzustellen, ist aufwendig. Auch wenn uns hier die Spezial- Software Auswertung sehr hilft - das dauert.

W&V: Wie lange?

Mundt: Wir sind mitten im laufenden Verfahren. Wir kooperieren mit Unternehmen, die von der "Kronzeugenregelung" gebrauch machen wollen. Auch das braucht Zeit. Ich setze das Wort Kronzeugenregelung hier allerdings in Anführungszeichen, denn diese Regelung greift in diesen Fällen nicht.

W&V: Worum nicht?

Mundt: Weil wir es im rechtlichen Sinn nicht mit einer direkten Absprache unter Wettbewerbern zu tun haben, sondern mit einer Absprache zwischen Herstellern und Händlern. Das ist ein vertikales Verhältnis. Wir können aber im Rahmen unseres Ermessens berücksichtigen, wenn Unternehmen sich kooperativ verhalten. Deshalb reden wir auch viel mit der Branche.

W&V: Sie nennen das eine "breit angelegte Strategie des Dialogs". Was heißt das?

Mundt: Uns ist vorgeworfen worden, man wisse Überhaupt nicht mehr, was erlaubt ist und was nicht. Die mit diesen Fällen befassten Abteilungsleiter gehen deshalb jetzt aktiv auf die Unternehmen und Verbände zu und informieren. Auch ich gehe raus und stelle mich der Diskussion. Uns geht es nicht darum, Sachverhalte mit Geldbußen zu verfolgen, die rechtlich unklar sind. Uns geht es vor al1em darum, Verhaltensweisen aufzudecken, bei denen die Beteiligten wussten, dass sie nicht erlaubt sind. Dabei kann der Verstoß auch in einer Kombination mehrerer ineinandergreifender Maßnahmen liegen. Diese harten Wettbewerbsbeschränkungen wollen wir verfolgen. lm sonstigen Grau-Bereich wollen wir mehr Licht ins Dunkel bringen, oder, auf Neudeutsch, guidance bieten. lch habe hier eine E-Mail eines sehr großen Lebensmitteleinzelhandelsunternehmens an einen Markenhersteller, die sehr deutlich macht, was ich meine (siehe Kasten rechts). Es kann keiner der Beteiligten sagen, er glaube, das sei kein Verstoß gegen das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Das ist der glasklare Versuch eines Einzelhändlers, den Preis über den Hersteller zu binden. Auf diese Fälle konzentrieren wir uns, und nicht darauf, ob beispielsweise eine unverbindliche Preisempfehlung in Verbindung mit einem Telefonanruf eine Preisbindung ist oder nicht.

W&V: Gibt es im Lebensmitteleinzelhandel ein marktpolitisches Ungleichgewicht zwischen Herstellern und Händlern? Sind die Händler die schwarzen Schafe?

Mundt: Für einseitige Schuldzuweisungen sind die Beziehungen vie1 zu vielfältig. Es gibt sehr starke Markenartikelhersteller, auf die kein Lebensmitteleinzelhändler verzichten kann. Hier stehen Hersteller und Händler möglicherweise in einer gegenseitigen Abhängigkeit. In anderen Fällen mag der Händler allein die Macht haben und den Hersteller unter Druck setzen. Das kann man nicht über einen Leisten schlagen. Tatsache ist: Wir haben sowohl bei Markenherstellern als auch bei Händlern durchsucht. Mit anderen Worten: Wir widmen uns beiden Seiten.

W&V: Manche Unternehmen klagen, die Vorgehensweise des Bundeskartellamts sei übertrieben und unangemessen, sie würden wie Verbrecher behandelt. Lassen Sie die Muskeln spielen?

Mundt: Ein Muskelspiel ist das nicht. Wir müssen niemandem etwas beweisen. Aber dieser Bereich ist inzwischen stark verrechtlicht. Es gibt kein größeres Verfahren, in dem wir nicht vor das Oberlandesgericht Düsseldorf müssen und anschließend noch mal zum Bundesgerichtshof. Das OLG erwartet stichhaltige Beweise. Es hat mehrfach darauf hingewiesen, dass Zeugen vernommen werden und handfeste Unterlagen vorliegen müssen. Jetzt frage ich Sie: Wie wollen Sie die denn herbeischaffen? Kartellabsprachen finden nun mal im Geheimen statt. Wir sind also gezwungen, uns diese Beweise zu beschaffen. Das tun wir in einem förmlichen Verfahren. entsprechend den anzuwendenden Vorschriften.

W&V: Es gibt den Vorwurf, die Untersuchungen erstreckten sich unnötigerweise bis in den privaten Bereich.

Mundt: In Anbetracht der Sozialschädlichkeit von Kartellen halte ich entsprechende Vorgehensweisen für gerechtfertigt. Studien zufolge liegen Kartellpreise 20 bis 25 Prozent über dem Marktpreis. Je nach Produkt kann das sehr viel Geld sein. Das sind keine kleinen Delikte! Bei weltweiten Kartellen existieren teilweise mafiaähnliche Strukturen. Unternehmen werden zum Teil regelrecht in das Kartell gezwungen. Bei Quoten·Kartellen gibt es ausgefeilte Buchhaltungen. Die Beteiligten wissen, dass das, was sie tun, verboten ist. Die entsprechenden Unterlagen findet man deshalb nicht unbedingt in der Büroschublade, sondern manchmal eher zu Hause im Wohnzimmerschrank. Dort durchsuchen wir aber nur, wenn konkrete Hinweise auf relevante Unterlagen im privaten Bereich vorliegen.

W&V: Was halten Sie von einer Wiedereinführung der "Preisbindung der zweiten Hand", also von Festpreisen, um die Markenhersteller aus dem Würgegriff der Handler zu befreien?

Mundt: Meines Wissens gibt es keinen generellen Wunsch zur Wiedereinführung dieser Preisbindung. Denn im Ergebnis hatte das dieselbe Wirkung wie bei einem Kartell. Wenn man einem Markenartikler die Möglichkeit gäbe, die Preise für ein Produkt verbindlich festzulegen, dann würde man dieses Produkt überall zum gleichen Preis bekommen. Wenn das alle Markenartikler machen würden, hätten wir auf der Handelsebene keine unternehmerische Freiheit mehr. Es gäbe dann keine Preisdifferenzierung mehr. Der Leidtragende wäre allein der Verbraucher.

W&V: Aber dieses Thema wird zurzeit diskutiert.

Mundt: Was diskutiert wird, sind begrenzte Ausnahmen vom Verbot der Preisbindung der zweiten Hand. Die Europäische Kommission hat gerade die Gruppenfreistellungsverordnung generalüberholt. Davor gab es lebhafte Diskussionen, unter anderem zwischen unserem Chef-Ökonom und dem Chef-Ökonom der Kommission über den ökonomischen Sinn solcher Ausnahmen. Als Ergebnis sind nun kleinere Ausnahmebereiche möglich - zum Beispiel Preisfestlegungen als kurzfristige Aktionen, um ein Produkt neu in den Markt zu bringen. Aber das sind, wie gesagt, streng begrenzte Ausnahmen.

W&V: Ein großes Aufreger·Thema sind momentan die teilweise horrenden Gebühren, die Banken und Sparkassen dem Konsumenten am Geldautomaten abknöpfen. Wie hoch dürfen die Gebühren für eine Geldabhebung an einer Fremdbank sein? Sie müssen darauf eine Antwort liefern.

Mundt: Nicht wirklich, es ist nicht unsere Aufgabe, Preise festzusetzen oder Märkte zu designen. Wir beaufsichtigen den Wettbewerb. Die Teilnehmer sollen selbst die Preise setzen.

W&V: Aber Sie schreiten ein, wenn die Preise zu hoch sind. Also müssen Sie doch eine Idealpreis-Vorstellung haben.

Mundt: Wir haben ein Problem in diesem Bereich, weil es keinen Wettbewerb gibt. Deshalb gibt es keinen Wettbewerbsdruck, der diese Preise begrenzt.

W&V: Es heißt, die tatsachlichen Kosten für eine Geldabhebung bei einer Fremdbank lagen bei 65 Cent.

Mundt: Das ist heftig umstritten. Die Sparkassen sagen, bei einem einsamen Geldautomaten auf dem Land, wo keine Touristen hinkommen und nur sehr wenige Kunden am Tag Geld abheben, ist die einzelne Transaktion sehr viel teurer. Der Zentrale Kreditausschuss (ZKA) ist sich selbst nicht einig, die Privatbanken halten eine maximale Gebühr von zwei Euro für angemessen, während die Sparkassen der Meinung sind, fünf Euro müssten es schon se in. Aber es gibt belastbare Studien, zum Teil aus der Branche selbst, dass einzelne Transaktionen tatsächlich deutlich unter einen Euro kosten. Wir haben dem ZKA mitgeteilt, dass wir keine Preise festsetzen. Aber fünf Euro erscheinen uns vor diesem Hintergrund deutlich zu hoch. Wir sagen nicht, welches die richtige Zahl ist. Aber wir melden uns, wenn wir glauben, dass es die falsche ist.

W&V: Diskutiert wird momentan auch sehr viel über den Konzern Apple. Wenn Verlage über das iPhone oder iPad kostenpflichtig ihre Inhalte anbieten wollen, müssen sie an Apple 30 Prozent Provision abdrücken. Kommt Ihnen das nicht auch sehr hoch vor?

Mundt: Hoch ist nicht gleich kartellrechtswidrig.

W&V: Es könnte aber der Tatbestand des Ausbeutungsmissbrauchs vorliegen.

Mundt: Das könnte sein. Aber dann müssten wir zunächst die Märkte definieren, auf denen Apple tätig ist, und schließlich greift das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen nur dann, wenn ein Unternehmen eine marktbeherrschende Stellung hat.

W&V: Die hat Apple ja.

Mundt: Das stimmt so nicht. Das iPhone hat bei Smartphones einen Marktanteil von zirka 25 bis 30 Prozent, es gibt viele Wettbewerbsprodukte auf dem Markt. Sie müssen immer unterscheiden: Was gefällt Ihnen irgendwie nicht, und was ist wirklich ein Kartellrechtsverstoß?

W&V: Apple gründet mit seinem iPad gerade auch einen neuen Markt: den der Tablet-PCs. Vie1e Verlage hoffen, darüber ihre Inhalte in die digitale Welt transferieren zu können und damit Geld zu verdienen. Auch hier nimmt Apple 30 Prozent und hat bislang keine Konkurrenz.

Mundt: Auch das ist für mich ein Beispiel für einen höchst dynamischen Markt, der sich entwickelt. Es ist problematisch, als Wettbewerbsbehörde in solche Märkte einzugreifen, Es wird dort schon in absehbarer Zeit Konkurrenzprodukte geben. Nehmen Sie als Beispiel die Social Networks. Mit der gleichen Berechtigung hätten Sie mich vor drei Jahren fragen können: Warum unternehmen Sie nichts gegen MySpace? Heute fragen alle: Warum unternehmen Sie nichts gegen Facebook? Kein Mensch weiß, ob die Marktanteile dauerhaft sind, das ist ein offenes Rennen, das erst begonnen hat.

W&V: Und warum unternehmen Sie nichts gegen Facebook? Die Manager des deutschen Konkurrenten, die VZ-Netzwerke klagen darüber, dass sie ganz andere Datenschutzbestimmungen einhalten müssten als ihr Wettbewerber aus den USA, und deshalb Nachteile hätten.

Mundt: Ich bin kein Datenschutzrechtler, ich gehe aber nicht davon aus, dass für Facebook auf dem deutschen Markt andere Bestimmungen gelten als für seine Mitbewerber. Facebook ist im Moment einfach sehr erfolgreich. Aber ist das wirklich von Dauer? Der Bereich ist sehr dynamisch.

W&V: Aber die Arbeit Ihrer Behörde wird vermutlich erschwert durch die Tatsache, dass große, wichtige Medien-Player wie Google oder Facebook aus den USA heraus operieren und den gesamten deutschen Markt beeinflussen.

Mundt: Grundsätzlich gilt: Wir können gegen jede Wettbewerbsbeschränkung vorgehen, die sich in Deutschland auswirkt, egal wo das Unternehmen seinen Sitz hat. Wenn ein Unternehmen hier keine Niederlassung hat, hat man vielleicht ein Durchsetzungsproblem. Im Fall Google sehen viele Wettbewerbsbehörden Probleme. Deshalb ist das für uns der typische Fall, bei dem wir nicht isoliert vorgehen, sondern mit der EU-Kommission. Bei grenzüberschreitenden Wirkungen bietet es sich an, den Schulterschluss zu suchen und nicht alles für sich alleine auszufechten. Deshalb haben wir bei Google auch Beschwerden an die EU-Kommission abgegeben.

W&V: Die Verleger haben sich auch aber Google beschwert, weil das Unternehmen Inhalte aus Zeitungen in News-Portalen verwendet. Hat die Beschwerde Aussicht auf Erfolg?

Mundt: Das ist schwierig zu bewerten, denn man muss davon die Fälle der reinen Urheberrechtsverletzung trennen. Und wir müssen entscheiden, ob der Suchmaschinen-Markt oder aber der Werbemarkt relevant ist. Dann geht es um die Frage, ob der Online-Werbemarkt ein eigener ist oder ob man ihn mit anderen Formen der Werbung zusammenbringen muss. Das alles ist wettbewerbsrechtliches Neuland. Wir dürfen da nicht isoliert vorgehen und am Ende vielleicht widerstreitende Entscheidungen treffen.

W&V: Im Mai haben Mitarbeiter Ihres Amtes zusammen mit der Polizei fünf Standorte von ProSiebenSat.1 und der Mediengruppe RTL durchsucht. Es besteht der Verdacht die Unternehmen, die sich fast 80 Prozent des TV-Werbemarkts teilen, hatten sich bei der Verbreitung ihrer digitalen Free-TV-Sender abgesprochen. Hat sich dieser Verdacht erhärtet?

Mundt: Das sind laufende Verfahren. Diese Verfahren haben lange Vorläufe, wir befassen uns nicht zum ersten Mal mit dem Thema. Klar ist aber: Wenn Geld genommen werden soll für Produkte, für die bislang kein Geld genommen wurde, soll das im Wettbewerb geschehen.

W&V: Wie lange kann der TV-Zuschauer nach damit rechnen, dass digitales Fernsehen nichts kostet?

Mundt: Wir sind bemüht, das im Laufe des Jahres abzuschließen.

W&V: Den Markt der Kabelnetzbetreiber beobachten Sie auch sehr genau. Es geht im Kern um die Frage, ob die Sender ihre Verhandlungsmacht durch Absprachen gestärkt haben.

Mundt: Das ist eine schwierige Betrachtung der Gleichgewichte des Markts. Bei den großen Kabelnetzbetreibern haben wir regionale Monopole, ohne sie kommt man nicht an die Zuschauer. Die Netzbetreiber wiederum haben ein großes Interesse daran, die wichtigen Sender im Programm zu haben. Jetzt kann man sich natürlich fragen, wie die Gewichte auf dem Markt eigentlich verteilt sind. Ist die Macht der Programmveranstalter so groß, dass man sie als Gegengewicht zu den Kabelnetzbetreibern sehen kann? Wir sind der Auffassung, dass das nicht der Fall ist. Das Monopol auf Seiten der Kabelnetzbetreiber ist so robust, dass uns das nicht ausgeglichen vorkommt.

W&V: Die TV-Vermarkter sind gerade dabei, einen Gattungsmarketingverband zu gründen. Beobachten Sie diese Entwicklung?

Mundt: Für uns ist dieses Vorhaben noch unklar. Wir wissen nicht, ob das aber ein Gemeinschaftsunternehmen geschehen soll, ob das eine Kooperation sein soll, ob wir im Bereich Fusionskontrolle oder Kartelle sind. Nur eines ist klar: Was immer es da geben wird, wir müssen es uns ansehen.

W&V: Der BGH hat kürzlich geurteilt, dass das Bundeskartellamt die Übernahme von ProSiebenSat.1 durch die Axel Springer AG zu Recht untersagt hat. Jetzt wird es schwierig für die Investoren KKR und Permira, ihre Anteile an dem TV-Konzern an ein deutsches Unternehmen zu verkaufen.

Mundt: Warum denn? Nichtjeder nichtstrategische Investor ist ein schlechter Investor. Es gibt viele Finanzinvestoren, die eine Menge Unternehmen sehr erfolgreich aufgestellt haben. Genauso kommt es vor, dass strategische Investoren Fehler machen. Übernahmen sind ja keine Garantie dafür, dass immer alles gut geht. Der BGH hat uns vollumfänglich bestätigt, und ich finde die Entscheidung nach wie vor richtig. Da wäre eine erhebliche wirtschaftlich-publizistische Ballung entstanden. Ich kann aber nicht sagen, ob wir vor dem Hintergrund der heutigen Verhältnisse die Entscheidung noch einmal genauso treffen würden. Wir sind heute viele Jahre weiter, das müssen wir uns noch einmal ansehen.

W&V: Heißt das: Wenn ProSiebenSat.1 wieder zum Verkauf steht, könnte Springer noch einmal kommen und sein Interesse anmelden?

Mundt: Nichts ist in Stein gemeißelt. Man müsste ein neues Vorhaben daraus machen und das neu anmelden. Entschieden wurde über die Übernahme im Januar 2006 mit Daten aus den Jahren davor. Heute schreiben wir das Jahr 2010, wir müssen uns das heute noch einmal ansehen. Erneut der Verhältnisse aus dem Jahr von damals anzunehmen, wäre ein grober handwerklicher Schnitzer.

Das Gespräch führten Helmut van Rinsum und und Rolf Schröter.

Quelle: werben und verkaufen am 12.08.2010.