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"Die Schlupflöcher für Kartellsünder müssen geschlossen werden"

Datum 24.11.2011

Der Präsident des Bundeskartellamtes, Andreas Mundt, im Gespräch mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung über die Novellierung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen.

Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen wird überarbeitet. Das Bundeskartellamt sieht noch einige Lücken in den Reformplänen.

Frage: Herr Mundt, das Bundeswirtschaftsministerium hat seine Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorgelegt. Ist das Werk gelungen?

Mundt: Der Gesetzesentwurf enthält viele nützliche Elemente, die unsere Arbeit erleichtern und zu einer Angleichung des deutschen an das europäische Wettbewerbsrecht beitragen werden. Wir sehen allerdings auch noch einigen Nachbesserungsbedarf, an erster Stelle in der Kartellverfolgung. Da bewegen wir uns zum Teil auf rechtlich unsicherem Grund und brauchen die Unterstützung des Gesetzgebers.

Frage: Woran hakt es?

Mundt: Neue Urteile des Bundesgerichtshofes machen es den an einem Kartell beteiligten Unternehmen sehr einfach, sich dem Bußgeld und der Haftung zu entziehen. Diese Schlupflöcher müssen geschlossen werden. Es geht um die Frage der Rechtsnachfolge des Kartellsünders. Werden zum Beispiel zwei Tochtergesellschaften verschmolzen, von denen eine an Absprachen beteiligt war, droht der Bußgeldbescheid bereits ins Leere zu laufen. Es reichen relativ simple Konstruktionen, damit Kartellsünder für uns nicht mehr greifbar sind.

Frage: Wie reagiert die Bundesregierung?

Mundt: Wir sind mit den verantwortlichen Bundesministerien für Wirtschaft und Justiz im Gespräch. Es wäre ein fatales wettbewerbspolitisches Signal, wenn die Täter nicht mehr zur Rechenschaft gezogen werden könnten. Zudem führt die Regelungslücke zu einem nachträglichen Ausfall von Millionenbußgeldern für den Bundeshaushalt - so wie jetzt im Fall der Gerling-Versicherungen. Nach der Übernahme durch HDI werden sie dem Bußgeld für Absprachen in der Industrieversicherung entkommen. Selbst der Bundesgerichtshof stellt in seinem Urteil fest, dass die Folgen misslich sind, aber die Gesetzeslage keine andere Entscheidung zuließ, so dass jetzt der Gesetzgeber handeln müsse.

Frage: Wie steht es in diesem Zusammenhang um die Konzernhaftung für Tochtergesellschaften?

Mundt: Im europäischen Recht gibt es eine eindeutige Haftung der Muttergesellschaft. In Deutschland ist die Rechtslage nicht so offensichtlich. Es ist notwendig, die Konzernmutter mit in die Verantwortung für das zu ziehen, was im Konzern passiert. Unsere Praxis in diesem Bereich wird von den Anwälten der Unternehmen regelmäßig bestritten. Auch hier stehen Bußgelder in Millionenhöhe im Raum, so dass es fahrlässig wäre, eine gerichtliche Klärung abzuwarten.

Frage: Kartellopfer sollen nur noch beschränkte Akteneinsicht bekommen. Warum?

Mundt: Die Änderung dient dem Schutz von Kronzeugen. Sie müssten sonst befürchten, dass ihre Aufklärungsbeiträge nicht nur dem Bundeskartellamt, sondern auch Geschädigten bekannt würden. Wir finden es gut und richtig, dass grundsätzlich jedem Kartellanten auch die zivilrechtliche Haftung gegenüber den Kartellopfern droht. Dritten Einblick in die Kronzeugenanträge zu gewähren, würde aber über das Ziel hinaus schießen. Unsere Kronzeugenregelung würde Schaden nehmen, weil sich jedes Unternehmen dann drei Mal überlegen würde, ob es angesichts eines solchen Risikos noch sein Wissen offenlegen sollte.

Frage: Ist es nicht zu viel des Guten, wenn Kronzeugen nun doppelt belohnt werden: durch Verzicht auf Bußgeld und Schutz vor Schadenersatz?

Mundt: Es geht nicht darum, den Kronzeugen von Schadensersatzklagen freizustellen. Es gibt aber auch keinen Grund, ihn schlechter zu stellen als die anderen Kartellanten. Es ist das klassische Dilemma einer Kronzeugenregelung. Ohne Kronzeuge weniger Kartellaufdeckung und ohne Kartellaufdeckung kein Schadensersatzanspruch. Das ist eine einfache Kette. Wenn drohende Akteneinsichtsrechte den Kronzeugen verstummen lassen, ist niemandem geholfen.

Frage: Was halten Sie von der Forderung mancher Verbraucherverbände, für ihre Mitglieder Kartellschäden einklagen zu wollen?

Mundt: Wir begrüßen die im Referentenentwurf vorgesehene Stärkung der Rechtsstellung von Verbraucherverbänden, soweit sie das Recht bekommen, auf Unterlassung und Beseitigung von Kartellverstößen zu klagen. Die Geltendmachung von konkreten Schäden sollte dagegen tatsächlich Geschädigten vorbehalten bleiben. Wir haben eine sorgsam austarierte Balance zwischen der öffentlichen Kartellverfolgung und dem privatrechtlichen Schadensersatz. Dass das System funktioniert, zeigt sich schon an der steigenden Zahl der aufgedeckten Kartelle.

Frage: Andere Forderungen zielen darauf ab, Kartellgewinne zugunsten von Verbraucherverbänden abzuschöpfen. Wäre das ein nützliches zusätzliches Sanktionsmittel?

Mundt: Verbraucherverbände tun sicherlich viel Gutes, aber sie sind unter dem Strich Vertreter partikularer Interessen. Warum sollten sie also eine solche Einnahmequelle bekommen? Ich halte es hier für wesentlich sachgerechter, dass der kartellbedingte zusätzliche Gewinn der Unternehmen, über den Umweg der Bußgelder, wie bisher dem Bundeshaushalt und damit der Allgemeinheit zu Gute kommt.

Frage: Gibt es aus Ihrer Sicht weitere weiße Flecken in der Novelle?

Mundt: Die Möglichkeiten zur Preismissbrauchskontrolle auf den Märkten für Wasser und Fernwärme sind unbefriedigend. Dort gibt es echte Aufsichtslücken. Die beiden Märkte bilden die letzten großen Monopole. Anders als bei Strom und Gas haben die Kunden keine Möglichkeit, den Anbieter zu wechseln. Sie sind bei ihrem marktbeherrschenden Versorger gefangen.

Frage: Aber das Bundeskartellamt ermittelt doch bereits gegen die Berliner Wasserversorgung, und anderswo wie in Hessen sind die Landeskartellämter unterwegs.

Mundt: Im Bereich Wasser haben wir zwei Kritikpunkte: Unsere Befugnisse bleiben deutlich hinter der Regelung für Strom und Gas zurück. Zudem haben wir in diesem Sektor das Problem, dass die Wasserversorgung oft öffentlich-rechtlich organisiert ist. In Berlin haben wir es mit privatrechtlich organisierten Unternehmen zu tun, und nur für diese greift die kartellrechtliche Aufsicht. Öffentlich-rechtliche Versorger unterliegen der Kommunalaufsicht. Deshalb beobachten wir immer mehr Fälle der Flucht der Versorger ins Gebührenrecht, um den Kartellämtern zu entgehen.

Frage: Wie weit sind die Ermittlungen in Berlin?

Mundt: Gerade Berlin zeigt, wie notwendig eine stringente Kartellaufsicht ist. Der Preisvergleich mit anderen Großstädten deutet darauf hin, dass die Wasserpreise dort viel zu hoch angesetzt sind.

Frage: Auf dem Gasmarkt hat das Bundeskartellamt nach einem Missbrauchsverfahren Rückzahlungen angeordnet und Preiserhöhungen ausgesetzt. Ist ein solches Ergebnis auch in Berlin denkbar?

Mundt: Erst einmal muss das Verfahren abgeschlossen sein. Das werden wir hoffentlich bis zum Anfang des nächsten Jahres schaffen. Für Schlussfolgerungen ist es noch zu früh. Grundsätzlich steht uns ein breites Instrumentarium zur Verfügung. Derzeit ist es für uns allerdings sehr schwierig, Rückzahlungen an die Verbraucher bei überhöhten Wasserpreisen anzuordnen. Auch das sollte der Gesetzgeber ändern, indem er die für Strom und Gas geltenden Sondervorschriften des Paragraphen 29 auf Wasser und Fernwärme ausweitet.

Frage: Eigentlicher Anlass der Novelle ist die Fusionskontrolle. Entscheidendes Untersagungskriterium ist nicht mehr die Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung, sondern eine „erhebliche Behinderung wirksamen Wettbewerbs“. Was ändert sich dadurch?

Mundt: Für die Genehmigungspraxis erwarte ich keine großen Konsequenzen. Auch in Brüssel, wo man schon mit dem sogenannten SIEC-Test arbeitet, hat es keinen Big Bang gegeben. Es geht im Wesentlichen um eine weitere Annäherung der Rechtsanwendung auf europäischer und deutscher Ebene. Der Marktbeherrschungstest bleibt als Regelbeispiel erhalten und wird sicherlich auch weiter die zentrale Rolle spielen. In Zukunft wird man einige wenige Fälle, in denen die Marktbeherrschung nicht das zentrale Wettbewerbsproblem ist, besser erfassen können.

Frage: Das klingt nach aufwendiger ökonomischer Analyse. Hat das Kartellamt dafür genügend Kapazität?

Mundt: Wir stecken jetzt schon knietief in der ökonomischen Begutachtung. Das ist für uns nichts Neues. Wir haben ein ökonomisches Grundsatzreferat eingerichtet, das wir auch noch weiter ausbauen werden. Der Haushaltsausschuss hat uns neue Stellen bewilligt. Mit den zusätzlichen Kollegen werden wir uns auch hier verstärken können.

Frage: Wie beurteilen Sie die Kritik der Zeitungsverleger, die sich eine stärkere Lockerung der Vorschriften für die Pressefusionskontrolle wünschen?

Mundt: Ich sehe hier keine Notwendigkeit von Änderungen. Die Pressefusionskontrolle ist hinreichend flexibel, sie hat sich in den vergangenen Jahren bewährt. Es geht doch ohnehin nicht an erster Stelle um die Höhe der Aufgreifschwellen. Im Mittelpunkt steht üblicherweise der potentielle Wettbewerb in einem Verbreitungsgebiet, also die Frage, wie wahrscheinlich es ist, dass ein konkurrierender Verlag dort ebenfalls versucht, Leser zu gewinnen. Und das andere beherrschende Thema ist die Marktabgrenzung, womit wir bei der Konkurrenz durch das Internet wären.

Frage: Ist der getrennte Blick auf Online und Print noch sachgerecht?

Mundt: Forderungen, Online und Print generell als einen Markt zu betrachten, halte ich für verfrüht. Keine Wettbewerbsbehörde der Welt geht in der Pressefusionskontrolle bisher so vor. Entscheidender ist es, die Frage des Wettbewerbsdrucks durch das Internet richtig einzuordnen. Hier sind wir alle uns doch vollkommen einig, dass dieser sehr bedeutend ist. Aber das ist ein Punkt, den wir schon jetzt regelmäßig in unseren Verfahren berücksichtigen.

Das Gespräch führten Helmut Bünder und Holger Steltzner.

Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung am 24.11.2011