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„Der Wettbewerbsgedanke muss in die Köpfe“

Datum 04.02.2010

Interview des Präsidenten des Bundeskartellamtes, Andreas Mundt, mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.

Zusatzbeiträge der Krankenkassen, Razzien im Einzelhandel oder die Vormacht von Google: Der neue Kartellamtspräsident setzt darauf, dass die schwarzgelbe Koalition dem Wettbewerb neuen Schwung verleihen wird.

Frage: Herr Mundt, Sie waren kaum im Amt, als das Kartellamt eine Großrazzia im Einzelhandel einleitete. Wollten Sie gleich ein Zeichen setzen?

Mundt: Für die Unternehmen kam die Aktion - hoffentlich - überraschend. Aber die Durchsuchungen basieren natürlich auf Erkenntnissen aus umfangreichen Vorverfahren. Für bloße Vermutungen bekommen Sie beim Amtsgericht Bonn keinen Durchsuchungsbeschluss. Uns liegen Hinweise vor, auch von kooperationswilligen Handelsunternehmen, dass Endverbraucherpreise, jedenfalls aber Mindestpreise, für bestimmte Produktgruppen zwischen Herstellern und Händlern abgesprochen worden sind.

Frage: Haben Sie weitere Unternehmen im Visier?

Mundt: Es soll keine Branche unter Generalverdacht gestellt werden. Aber ich will nicht ausschließen, dass die Zahl der Unternehmen, die wir uns anschauen müssen, noch größer wird. Im Moment ist viel Unruhe in der Branche. Und wenn die Insider sehen, dass das Kartellamt auch bei tradierten Praktiken näher hinschaut, kann viel passieren. Nach unseren Erkenntnissen ist das Unrechtsbewusstsein durchaus vorhanden.

Frage: Welche Rolle spielte die Kronzeugenregelung in der Ermittlung?

Mundt: Die Bonusregelung für kooperationswillige Unternehmen ist seit ihrer Überarbeitung im Jahre 2006 richtig in Fahrt gekommen. Einen vollständigen Straferlass gibt es nur für denjenigen, der als Erster zum Kartellamt geht. Dieses Windhundprinzip bringt eine starke Destabilisierung in ein Kartell. Keiner der Beteiligten weiß, ob nicht schon der eine oder der andere bei uns war, um straffrei davonzukommen.

Frage: Kommen immer noch so viele Kronzeugen wie zu Beginn der Neuregelung?

Mundt: Die Zahl schwankt natürlich, ist aber seit Jahren auf hohem Niveau. Ich fürchte, das Kartellfeld ist weiterhin groß, da gibt es viel zu beackern. Die zwei Beschlussabteilungen, die sich nur mit der Verfolgung von Hardcorekartellen befassen, sind voll ausgelastet. Obwohl wir die Kartellverfolgung in den vergangenen Jahren kontinuierlich ausgebaut haben, kommen wir bei größeren Fällen durchaus auch an Kapazitätsgrenzen.

Frage: Haben die Krankenkassen gegen Wettbewerbsrecht verstoßen, als sie gemeinsam einen Zusatzbeitrag ankündigten?

Mundt: Im System des Gesundheitsfonds bildet der Zusatzbeitrag aus unserer Sicht einen kleinen, aber wesentlichen Wettbewerbsparameter. Und jetzt versuchen die Kassen auch noch, diesen gerade erst wieder einsetzenden Preiswettbewerb zu umgehen. Nicht nur, dass der Zusatzbeitrag von mehreren lassen gemeinsam in gleicher Höhe angekündigt wird. Begleitet wird das auch noch von einem Chor, dass sich der Wechsel der Krankenkasse sowieso nicht lohne, weil die anderen ebenfalls Zusatzbeiträge einführen müssten. Es liegt auf der Hand, dass dieses System, wie es sich darstellt und von den Kassen gesteuert wird, nur wenig Wettbewerb zulässt.

Frage: Kann das Kartellamt dagegen vorgehen?

Mundt: Ich halte das Vorgehen der Kassen, um es vorsichtig zu formulieren, für sehr unglücklich. Vorstellbar ist, dass wir ein Verfahren einleiten werden. Doch die Untersuchung läuft noch. In die Beurteilung spielt das europäische Wettbewerbsrecht hinein. Da gibt es eine stark differenzierende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, wann gesetzliche Krankenkassen als Unternehmen zu qualifizieren sind. Der Bundesgerichtshof hingegen hat die gesetzlichen Krankenkassen in der Vergangenheit als Unternehmen im Sinne des Kartellrechts bewertet. Sie sehen, die Rechtslage ist komplex.

Frage: Warum sollten die Kassen, wie die Koalition fordert, stärker dem Wettbewerbsrecht unterworfen werden?

Mundt: Ich halte eine Erweiterung der individuellen Handlungsspielräume der gesetzlichen Krankenkassen für dringend notwendig. Demgegenüber sollte die Möglichkeit der Krankenkassen, gemeinsam zu handeln, auf das gesundheitspolitisch unerlässliche Maß beschränkt werden. Derzeit unterliegen die Rechtsbeziehungen zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern wie Ärzten und Krankenhäusern faktisch nicht dem allgemeinen Wettbewerbsrecht. Dadurch besteht die Gefahr, dass sich unkontrolliert Strukturen bilden, die schädliche Auswirkungen auf die Gesundheitsmärkte haben könnten.

Frage: Sie meinen die Rabattverträge?

Mundt: Wir würden uns Kooperationen der Kassen etwa bei der Beschaffung von Arzneimitteln in Zukunft genauer anschauen. Im Moment können die Allgemeinen Ortskrankenkassen ihre Marktmacht bündeln und damit bis zu vierzig Prozent der Nachfrage im Arzneimittelbereich zusammenführen. Das ist ein ordentlicher Brocken. Die Rabattverträge mögen kurzfristig eine kostensenkende Wirkung haben. Langfristig werden sie bei unkontrollierter Ausübung den Markt verändern. Wir müssen verhindern, dass am Schluss eine Struktur auf der Anbieterseite entsteht, welche die Kosten in die Höhe treibt.

Frage: Ist die Dominanz von Google ein Fall für die Wettbewerbshüter?

Mundt: Es gibt im Moment wohl keine Wettbewerbsbehörde in Europa, der keine Beschwerden über Google vorliegen. In den meisten Fällen betrifft das in irgendeiner Form das grundlegende Geschäftsmodell des Unternehmens. Wir haben es mit einem nicht nur für Kartellbehörden neuen und sehr komplexen Themenfeld zu tun. Hier müssen erstmals Märkte definiert werden. Es geht darum, Interdependenzen festzustellen und ihre Auswirkungen zu untersuchen. Wir müssen wissen, welcher Substitutionswettbewerb besteht. Das sind nur einige der zentralen Fragen, denen wir uns sehr breit nähern, um eine ökonomische und analytische Grundlage zu schaffen. Das klingt nach langjährigen Untersuchungen. Wettbewerbsbehörden müssen sehr vorsichtig sein, bevor sie mit Geboten und Verboten in dynamische neue Märkte eingreifen. Wir möchten das Thema im europäischen Verbund bearbeiten, und dazu werden wir auf die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten zugehen.

Frage: Wettbewerb hat keine Lobby, hat einer Ihrer Vorgänger gesagt. Gilt das noch?

Mundt: Das Wettbewerbsprinzip als ein Fundament unserer Marktwirtschaft genießt in Deutschland gewiss nicht mehr den Rang, den es einmal gehabt hat. Geht es um Beschäftigung und Arbeitsplätze, wird Wettbewerb als Bedrohung empfunden. Ein Grund ist die Globalisierung, die die Konkurrenzsituation sehr verschärft hat. Die Finanzkrise hat das Wettbewerbsprinzip völlig zu Unrecht noch weiter in Misskredit gebracht. Aber der Koalitionsvertrag lässt mich hoffen. Er ist von einem soliden wettbewerbspolitischen Grundgerüst durchzogen, zugegebenermaßen nicht überall konsequent, aber der Tenor stimmt. Es muss wieder in die Köpfe, dass wir unseren Wohlstand dem Wettbewerbsprinzip zu verdanken haben.

Frage: Als neuer Präsident können Sie eigene Akzente für die Arbeit und die Organisation des Amtes setzen. Was haben Sie sich vorgenommen?

Mundt: Mit der Verschärfung der Kartellbekämpfung hat das Bundeskartellamt sehr erfolgreich eine neue Linie eingeschlagen. Daran werden wir anknüpfen und diese Entwicklung fortsetzen. Gleichzeitig müssen wir die ökonomische Fundierung unserer täglichen Arbeit weiter ausbauen. Das Kartellamt hat die Befugnis, tief in wirtschaftliche Vorgänge einzugreifen. Wir drehen, flapsig gesagt, ein großes Rad. Deshalb muss unser Handeln auch sauber unterlegt und begründet sein. Die Bedeutung unseres Tuns - aber auch Unterlassens - erfordert natürlich stete Vergewisserung, dass unsere Entscheidungen vor aktuellen Erkenntnissen der Wirtschaftswissenschaften bestehen können. Es ist mir ein persönliches Anliegen nach außen hin, auch in der allgemeinen Öffentlichkeit, besser verständlich zu machen, was wir tun und warum wir es tun. Im internationalen Diskurs müssen wir uns als deutsche Wettbewerbsbehörde intensiv und frühzeitig einschalten, um wettbewerbspolitische Entwicklungen beeinflussen und mit steuern zu können.

Frage: Bei neuen Gesetzen soll in Zukunft das Kartellamt gefragt werden, welche Folgen für den Wettbewerb zu erwarten sind. Wird das helfen, Fehlentwicklungen zu vermeiden?

Mundt: Hoffentlich. Das Stellungnahmerecht ist eine alte Forderung des Kartellamtes, die endlich aufgegriffen wird. Deutschland hinkt in dieser Beziehung vielen anderen Industrieländern hinterher. Natürlich hat sich das Amt vorher auch zu Wort gemeldet. Aber in einem formalisierten, in den Gesetzgebungsprozess eingebundenen Verfahren bekommt seine Position mehr Gewicht. Es wird schwieriger, wettbewerbspolitische Einwände zu übergehen.

Frage: Künftig soll das Kartellamt marktbeherrschende Unternehmen zerschlagen können. Welche Rolle wird dieses Instrument spielen?

Mundt: Die einer Ultima Ratio der Missbrauchsaufsicht. Soweit der Gesetzentwurf an einen Missbrauchsvorwurf anknüpft, stellt er eine zu begrüßende Anpassung an das europäische Recht dar. Strukturelle Auflagen bei missbräuchlichen Verhaltensweisen sind ein bekanntes und etabliertes Mittel. Insoweit passt das Instrument auch in die Systematik. Im Vordergrund des darüber hinaus vorgesehenen, eigenständigen Entflechtungsinstruments steht zunächst eine ganz erhebliche Vorfeldwirkung.

Frage: Welche Hürden gäbe es bei einer Anwendung, zum Beispiel auf die großen Energieversorger?

Mundt: Neben einer Reihe anderer Voraussetzungen müsste die Verhältnismäßigkeit gewährleistet sein. Das Bundeskartellamt hätte zu prüfen, ob es wirklich kein milderes Mittel gibt, um den Wettbewerb zu sichern. Betonen möchte ich aber, dass wir keine Branche im Fokus haben, auch nicht die Energiekonzerne. Im Übrigen ist dort die Entflechtung ja ohnehin schon im Gange. E.ON hat einen Teil seines Netzes bereits verkauft, Vattenfall wird wohl folgen. Mit dem vorhandenen gesetzgeberischen und kartellrechtlichen Instrumentarium ist schon viel für mehr Wettbewerb auf den Energiemärkten erreicht worden. Jetzt bieten sich neue Möglichkeiten, wenn über die Zukunft der Atomkraftwerke entschieden wird.

Frage: Wie könnte das aussehen?

Mundt: Würden die Meiler abgeschaltet, entstünde neues Potential für den Wettbewerb, weil Konkurrenten einen Teil dieser Stromproduktion übernehmen könnten. Jetzt wird über eine Verlängerung von Laufzeiten mit hohen Windfall-Profits diskutiert. Die Extragewinne will der Staat zum Teil abschöpfen, aber der Blick darf sich nicht darauf verengen. Wir müssen auch die mit der Verlängerung einhergehende Zementierung der Machtposition der großen vier Energieversorger im Auge behalten. In den Verhandlungen wäre da einiges denkbar. Es könnten fossile Kraftwerke abgegeben werden oder auch nur Bezugsrechte für Strom. Wenn man die Phantasie schweifen lässt, kann man sich einiges vorstellen.

Das Gespräch führten Helmut Bünder und Holger Steltzner.

Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung am 04.02.2010