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Andreas Mundt: "Der Wettbewerb der Zukunft"

Datum 11.12.2017

Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, im Interview mit dem Behörden Spiegel.

Behörden Spiegel: Herr Präsident, wir reden immer mehr über “digitale Märkte”. Was sind die kartellrechtlichen Herausforderungen gegenüber den “analogen Märkten”?

Andreas Mundt (Mundt): Es gibt sowohl juristisch als auch ökonomisch eine ganze Reihe von neuen Fragen. In der digitalen Welt finden wir Kriterien vor, beispielsweise für Marktmacht, die es so in der Offlinewelt nicht gibt. Die Beurteilung von Fällen muss deshalb in diesem Bereich oft anderen Parametern folgen. Da müssen wir Kartellrechtler uns von der alten Vorstellung lösen, dass es auf einem Markt stets mehrere Unternehmen gibt, die sich durch ihre natürliche Konkurrenz und den Wettbewerb untereinander gegenseitig in Schach halten. Ordnungspolitischer Grundgedanke ist es, dass der Konkurrenzkampf dafür sorgt, dass die wirtschaftliche und auch die politische Macht einzelner Unternehmen nicht zu groß werden. Das funktioniert in der von Monopolen und Oligopolen geprägten Onlinewelt so nicht mehr. Einzelne Plattformen wachsen aufgrund von Netzwerkeffekten rasend schnell und verdrängen ihre Wettbewerber. Später kann dann noch allenfalls ein etabliertes von einem innovativeren Unternehmen abgelöst werden und das Spiel beginnt von vorne. Die Welt der Plattformen ist dabei durchaus effizient und bringt viele Vorteile für die Nutzer. Wir alle nutzen ja ständig kostenfreie Angebote wie E-Mail-Accounts oder freien Zugang zu Presseberichten im Internet, die aufgrund der gesammelten Daten auch noch sehr gut auf unsere Bedürfnisse zugeschnitten sind. Wettbewerblich hat das alles aber natürlich auch eine Kehrseite. Die Daten, die die Unternehmen sammeln, können Voraussetzung dafür sein, dass ich auf dem Markt überhaupt bestehen kann. Newcomer haben es dann schwer. Auch besteht die Gefahr, dass Plattformen, die zunächst nur als Vermittler aktiv sind, selektiv die Geschäftsmodelle anderer Firmen übernehmen. Man sieht unschwer, dass die digitalen Märkte nach anderen Kriterien als eine Bäckerei funktionieren. Es gelten digitale Gesetze und die sind anders als in der Offlinewelt.

Behörden Spiegel: Wenn man Ihre Aufgaben nur auf die Wettbewerbskontrolle reduziert: Welche Rolle spielen die realen Märkte gegenüber den digitalen?

Mundt: Das kann man nicht mehr scharf trennen. Die gesamte Wirtschaft ist oder wird digital. Die großen Internetplattformen machen es vor, aber auch alle anderen Wirtschaftszweige digitalisieren sich. Ob das die Vermittlung von Hotelzimmern oder die Bestellung von Autos ist. Das ist ein Querschnittsthema, das jede Abteilung in unserer Behörde betrifft. Unsere Abteilungen sind nach Branchenzuständigkeiten aufgeteilt wie Bau, Lebensmittel oder Gesundheit. Die Abteilungen sind wie die einzelnen Branchen unterschiedlich stark von der Digitalisierung betroffen, aber alle müssen sich damit auseinandersetzen. Besonders intensiv beschäftigt sich die sechste Beschlussabteilung mit diesen Themen, die schwerpunktmäßig mit den großen Plattformen wie Google, Amazon, Facebook, Apple und anderen befasst ist. Aber auch die Abteilung für Tourismus und Gastgewerbe muss sich mit den Buchungsportalen Booking oder HRS beschäftigen. Da stellen sich am Ende ähnliche Fragen. Der digitale Markt ist grundsätzlich ein Thema für das ganze Haus, und alle müssen sich damit auseinandersetzen.

Behörden Spiegel: Einige Rechtsbereiche sind durch digitale Entwicklungen an ihre Grenzen gestoßen. Unser Völkerrecht erfasst zum Beispiel nicht mehr alle Prozesse, die heute digital ablaufen. Reichen die rechtlichen Instrumentarien für die Betrachtung im digitalen Bereich noch aus, oder brauchen wir ein digitales Völkerrecht?

Mundt: Meines Erachtens mangelt es oft an einer konsequenten Übertragung der bestehenden Regeln aus der Offline- in die Onlinewelt, denn da gibt es fast immer Parallelen. Um ein Beispiel zu geben: Beleidigung oder Mobbing wird in der Offlinewelt geahndet. In der Onlinewelt wird das Recht dagegen oft nicht mit der gleichen Konsequenz durchgesetzt, vielleicht auch, weil der Rechtsbruch über die Massenmedien häufiger vorkommt und die Verfolgung schwieriger ist. Aber es ist nicht so, dass die rechtlichen Vorschriften nicht passen. Wir haben uns stattdessen in der Onlinewelt an ein bisschen “Wilder Westen” gewöhnt. Bezogen auf das Wettbewerbsrecht wenden wir die Vorschriften auch auf die Prozesse in der Onlinewelt an. Da das Wettbewerbsrecht ein atmendes Recht ist, das sehr flexibel Sachverhalte erfasst, können wir viele digitale Fälle auch problemlos mit dem bestehenden Wettbewerbsrecht lösen. Wettbewerbsrecht ist so ausgerichtet, dass man ökonomische Veränderungen nachvollziehen kann. Zusätzlich konnten wir erreichen, dass die Praxis, die wir schon eine Weile umsetzen, mit der letzten Novelle des Kartellgesetzes ihren Weg in das Gesetz gefunden hat.

Behörden Spiegel: Können Sie da ein Beispiel geben?

Mundt: Mit der jüngsten Novelle des Kartellrechts wurden neue Parameter für die Beurteilung von Marktmacht, wie zum Beispiel Netzwerkeffekte, die es bei allen digitalen Plattformen gibt, ins Gesetz aufgenommen. Facebook ist so attraktiv für viele Menschen, weil sie dort auch ihre Freunde vorfinden. So ziehen sich die Nutzer dieses Sozialen Netzwerkes gegenseitig an. Das sind sogenannte direkte Netzwerkeffekte, die es in dieser ausgeprägten Form in der realen Welt nicht gibt. Im Grunde entwickelt sich dort eine Art Schneeballsystem, das dazu führt, dass sich die Plattformen zu Monopolen auswachsen. In der wettbewerbsrechtlichen Bewertung eines Unternehmens sind Netzwerkeffekte daher einer der entscheidenden Parameter. Außerdem spielt die Sammlung von Daten eine wichtige Rolle. Mithilfe der Daten lernen die Plattformen die Präferenzen der Nutzer besser kennen und können dadurch ihren Service und ihre Qualität stark verbessern. Das trägt wiederum zum Wachstum dieser Plattformen bei. Newcomer, ohne Zugang zu den Daten, haben es noch schwerer, wirksame Konkurrenz aufzubauen. Solche und weitere internetspezifische Aspekte stehen jetzt auch im Gesetz. Das erleichtert uns die konkrete Anwendung in der Praxis.

Behörden Spiegel: Sie haben im vergangenen Jahr einen Think Tank eingerichtet. Welche Aufgaben hat er und wie erfolgreich war das Projekt?

Mundt: Der Think Tank Internetplattformen hatte mehrere Aufgaben: Analyse der wissenschaftlichen Grundlagen und der vorhandenen Erkenntnisse, Erarbeitung von theoretischen Grundlagen, Vorschlägen für die Gesetzgebung sowie eines eigenen Ansatzes für die praktische Anwendung und schließlich die Anwendung unserer Konzepte in konkreten Fällen. Das hat sehr gut funktioniert.

Behörden Spiegel: Sie wenden in vielen Fällen kein rein deutsches, sondern europäisches Wettbewerbsrecht an. Wie funktioniert das und inwieweit sind die beiden Gesetzeswelten deckungsgleich?

Mundt: Das trifft jedenfalls für die Kartell- und Missbrauchsfälle zu, in der Fusionskontrolle wenden wir deutsches Recht an. Im Bereich der Kartell- und Missbrauchsfälle ist das Recht zu großen Teilen deckungsgleich, aber nicht identisch. Im Wettbewerbsrecht gibt es die eigentümliche Situation, dass alle Wettbewerbsbehörden der 28 EU-Länder und die EU-Kommission einheitliches Recht anwenden. Das geht zurück auf eine Verordnung aus dem Jahr 2003, nach der europäisches Recht dann anwendbar ist, wenn eine Wettbewerbsbeschränkung gemeinschaftsweite Bedeutung hat. Das ist häufig der Fall. Es kommt dabei nämlich nicht auf den Standort der Handelnden an, sondern auf die wirtschaftliche Auswirkung. Ein Kartell in Baden-Württemberg kann daher eine aus gesamteuropäischer Sicht bedeutende Wirkung entfalten, weil die Region wirtschaftlich so potent ist. Im Rahmen des europäischen Netzwerkes der Wettbewerbsbehörden sind wir europaweit mit allen Schwesterbehörden vernetzt und arbeiten sehr eng mit den anderen Ländern zusammen. Ziel ist es auch, in ähnlichen Fällen zu vergleichbaren Ergebnissen zu kommen.

Behörden Spiegel: Wenn Sie bei den Digitalmärkten hauptsächlich EU-Recht umsetzen, müssten dann nicht Bestandteile aus dem deutschen GWB in das EU-Recht einfließen?

Mundt: Das EU-Recht ist sehr flexibel und nicht so präzise wie das deutsche Recht. So kann manches, was im deutschen Recht normiert ist, auch für das europäische Recht fruchtbar gemacht werden. In sehr vielen Fällen können wir daher neben dem europäischen Recht auch das deutsche Recht anwenden.

Behörden Spiegel: Also können Sie das deutsche Recht auch im europäischen Kontext anwenden?

Mundt: Das geht problemlos. Bei der Fusionskontrolle wenden wir ohnehin ausschließlich deutsches Recht an. Vieles von dem, was heute im Hinblick auf die digitale Wirtschaft im GWB verankert ist, ist ja das Resultat einer veränderten Praxis, ich sagte schon wie flexibel das Kartellrecht ist. Vieles aus unserer Gesetzesnovelle finden sie heute schon in der Praxis der Europäischen Kommission wieder.

Behörden Spiegel: Das Bundeskartellamt nimmt also besonders im Digitalbereich eine Vorreiterrolle ein?

Mundt: Wir haben die Fälle sehr früh aufgegriffen und viele Ressourcen in die Arbeit gesteckt. Da sind wir aber bei Weitem nicht die Einzigen. Mit unseren französischen Kollegen haben wir zum Beispiel ein gemeinsames Papier zur Behandlung von Big Data im Wettbewerbsrecht aufgesetzt. Da ist viel intellektueller Aufwand von beiden Seiten betrieben worden. Wir sind nicht alleine, aber wir versuchen stets aktiv, mit der Entwicklung Schritt zu halten.

Das Interview führte Wim Orth.

Quelle: Behörden Spiegel vom 11. Dezember 2017