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"Digitale Welt erfordert neue Antworten"

Datum 18.08.2017

Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, im Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.

Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ): Herr Herr Mundt, Lufthansa greift nach der insolventen Air Berlin. Sind Sie schon mit dem Fall befasst?

Andreas Mundt (Mundt): Wir wurden frühzeitig informiert und stehen im Kontakt mit der Europäischen Kommission. Es bleibt abzuwarten, welche Übernahmepläne tatsächlich konkret werden und zur Anmeldung kommen. Dann wird sich die zuständige Behörde im Einzelnen mit den möglichen wettbewerblichen Auswirkungen befassen.

FAZ: Wie ist der Stand der Ermittlungen zum Diesel-Kartell der Autoindustrie?

Mundt: Dafür bin ich der falsche Ansprechpartner. Wir führen kein Verfahren zu möglichen Absprachen über die Dieseltechnik.

FAZ: Aber die Europäische Kommission. Und das Kartellamt untersucht mögliche Absprachen von Autoherstellern beim Stahleinkauf. Gibt es da Querverbindungen?

Mundt: Richtig ist, dass wir im Juni 2016 eine Durchsuchung im Bereich des Einkaufs von Stahl durch die Automobil- und Automobilzulieferindustrie durchgeführt haben. Weitere Informationen kann ich Ihnen nicht geben. Zunächst muss der Sachverhalt umfassend aufgeklärt werden.

FAZ: Von diesem spektakulären Fall abgesehen, ist es um die Kartellverfolgung ruhiger geworden. Die Zahl der aufgedeckten Fälle hat abgenommen, die Höhe der verhängten Geldbußen ebenfalls. Woran liegt es?

Mundt: Vielleicht an einer durch das Rekordjahr 2014 verzerrten Wahrnehmung, als wir Bußgelder von mehr als 1,1 Milliarden Euro verhängt haben. Aber das ist natürlich kein Maßstab, weil in jenem Ausnahmejahr mehrere große Fälle abgeschlossen werden konnten. Die Kartellverfolgung bleibt ein Schwerpunkt unserer Arbeit, und wir lassen nicht nach. Allein im ersten Halbjahr gab es schon zehn Untersuchungen in insgesamt 36 Unternehmen. Und ohne die berühmte Wurstlücke, welche die GWB-Novelle (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) ja glücklicherweise beseitigt hat, wären es noch mehr Verfahren gewesen.

FAZ: Was hat die Wurstlücke mit der Zahl Ihrer Verfahren zu tun?

Mundt: Bis zum Inkrafttreten der GWB-Novelle Anfang Juni konnten sich Unternehmen Bußgeldern durch eine interne Umstrukturierung entziehen. So wie Mitglieder des Wurstkartells, nach dem diese Hintertür ihren Namen hat. Laufende Verfahren verzögern sich dadurch, dass wir vor einer Bußgeldverhängung oftmals genau prüfen müssen, ob eine solche Umstrukturierung tatsächlich wirksam vollzogen wurde oder nicht. Außerdem lag es nahe, in einer Reihe von sich anbahnenden Fällen zunächst die neue Rechtslage abzuwarten.

FAZ: Und die werden jetzt nachgeholt?

Mundt: Jedenfalls ist da einiges in der Pipeline. Und wenn wir nun neue Verfahren eröffnen, sind wir sicher, dass Kartellanten dieses Schlupfloch nicht mehr nutzen können.

FAZ: Was ist mit den Kartellfällen, denen Sie schon vorher auf die Spur gekommen sind?

Mundt: Es gibt noch immer laufende Verfahren bei denen das Risiko besteht, dass sich einzelne Unternehmen dem Bußgeld auf diese Weise entzogen haben. Dabei geht es insgesamt um einen dreistelligen Millionenbetrag.

FAZ: Kurz vor der Bundestagswahl rufen mehrere Branchen nach kartellrechtlichen Ausnahmen. Wird das Wettbewerbsrecht durchlöchert?

Mundt: Klar ist jedenfalls: Wettbewerb ist und bleibt der absolut zentrale Treiber für Innovation, gute Produkte und niedrige Preise. Auch wenn Unternehmer aus dem Silicon Valley und sogar vereinzelte Wissenschaftler in Deutschland das Gegenteil behaupten - ich staune nur noch. Ihre eigene Branche, die Zeitungen und Verlagshäuser, hat in der letzten GWB­Novelle ja selbst einige Wünsche durchgesetzt. Und solche Forderungen nehmen zu. Generell fällt auf, dass häufig staatsnahe Branchen oder Branchen, an denen der Staat beteiligt ist, besonders laut rufen - und damit auch Erfolg haben. Wettbewerb ist unbequem, sie bevorzugen den komfortablen Weg.

FAZ: Wen meinen Sie damit?

Mundt: Zum Beispiel die gesetzlichen Krankenkassen, als sie sich über Zusatzbeiträge abstimmten. Oder die kommunalen Wasserversorger, die sich erfolgreich einer kartellrechtlichen Gebührenkontrolle entzogen  haben. Die Sparkassen, die im GWB eine kartellrechtliche Freistellung für die Kooperation bei Backoffice­Leistungen durchgesetzt haben. Die Forstverwaltungen, für die wegen eines Verfahrens das Bundeswaldgesetz geändert wurde. Aktuell betreiben die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine Änderung des Rundfunkstaatsvertrags. Da kommt was zusammen.

FAZ: Worum geht es bei den Rundfunkanstalten?

Mundt: Um eine Änderung, mit der die Sender eine rechtliche Absicherung für Kooperationen anstreben. Wir sehen da eigentlich keinen Bedarf. Schließlich haben die Sender im hoheitlichen Bereich ohnehin ihre Freiheiten. Dort, wo sie kommerziell tätig sind, also zum Beispiel bei Werbung oder der Rechteverwertung, muss es auch dabei bleiben, dass die Sender dem Kartellrecht unterliegen, wie jedes andere  Wirtschaftsunternehmen auch.

FAZ: Wie weit ist die neue Verbraucherschutzabteilung?

Mundt: Nach der Aufbauphase wird sie im Herbst mit der operativen Arbeit beginnen. Wir planen kurzfristig zwei bis drei Sektoruntersuchungen, um mögliche Missstände zu identifizieren und den Verbraucherschutz im Internet zu verbessern.

FAZ: Womit wollen Sie starten?

Mundt: Die möglichen Tücken von Internetvergleichsportalen haben ja schon bei der Vorbereitung der GWB-Novelle, die uns die neue Aufgabe übertragen hat, eine wichtige Rolle gespielt. Das könnte vielleicht ein Bereich sein.

FAZ: Was werden die Schwerpunkte sein?

Mundt: Die thematischen Vorbereitungen laufen noch. Im Rahmen der GWB-Novelle ist viel über Bewertungen, Ranking, Provisionen und die Frage gesprochen worden, ob die Verbraucher tatsächlich die für sie besten Suchergebnisse erhalten.

FAZ: Wird es, wie im Fall Google, wieder Jahre dauern, bis sich etwas ändert?

Mundt: Im Verbraucherschutz können wir zunächst nur mögliche Missstände aufdecken, wir haben keine Durchsetzungsbefugnisse. Zum Google-Verfahren der Europäischen Kommission: Dies ist ein besonderer Fall. Zu der Verzögerung führten unterschiedlichste Umstände. Unter Kommissarin Vestager nahm das Verfahren aber schnell an Fahrt auf. Nichtsdestotrotz - in der digitalen Welt  müssen wir noch schneller werden, um mithalten zu können.

FAZ: Zum Beispiel in Ihrem Verfahren gegen Facebook?

Mundt: Da bin ich mit dem Verlauf ganz zufrieden. Wir wollen noch in diesem Jahr erste Ergebnisse vorlegen. Dann sehen wir weiter.

FAZ: Was ist hier anders als bei Google?

Mundt: Ich bin bei laufenden Verfahren immer sehr vorsichtig. Aber uns geht es nicht um Bußgelder, für die wir ein aufwendigeres Verfahren führen müssten. Uns geht es um die Frage, ob Facebook marktbeherrschend ist und ob das Unternehmen von den Nutzern Daten auf die Art und Weise erheben und verwerten darf, wie dies bislang der Fall ist. Im Juristendeutsch heißt das, wir prüfen einen Verdacht auf Missbrauch von Marktmacht und beschränken uns dabei auf ein Verwaltungsverfahren.

FAZ: Welchen Vorteil hat das?

Mundt: Das ist weniger spektakulär, weil es ohne Durchsuchungen und Zeugenvernehmungen auskommt. Aber es kann je nach Sachlage effizienter und schneller sein. Zum Beispiel deshalb, weil es die Unternehmen dazu verpflichtet, uns alle benötigten Informationen in bestimmter Frist zu liefern.

FAZ: Ein Megathema sind die Verwerfungen durch den E-Commerce für Einzelhandel und Verbraucher. Gibt es eine wettbewerbsrechtliche Handhabe, um diesen Prozess zu steuern?

Mundt: Wettbewerbsbehörden können, soviel ist klar, keine Struktur- und Standortpolitik betreiben. Einen Ansatzpunkt aber sehe ich: Wenn wir die Innenstädte retten wollen, müssen wir dafür sorgen, dass auch die kleinen Einzelhändler ihre Chancen im Netz nutzen können.

FAZ: Das müssen Sie erklären.

Mundt: Wenn Buchhändler und Sportgeschäfte in unseren Einkaufsstraßen auf Dauer über leben sollen, brauchen sie mit ziemlicher Sicherheit ein zweites Standbein in Form von Einnahmen aus E-Commerce. Und deshalb müssen wir sicherstellen, dass es im Internet keine unzulässigen Vertriebsbeschränkungen zu Lasten kleiner Händler gibt. Es reicht meistens nicht, dass sie ihre Ware auf der eigenen Website anbieten. Sie brauchen den Zugang zu Preissuchmaschinen und Drittplattformen, um wirklich sichtbar zu sein.

FAZ: Woran scheitert das?

Mundt: Was wir immer wieder sehen, ist, dass große Hersteller Einzelhändlern den Online-Vertrieb über fremde Plattformen generell verbieten, während einige dieser Hersteller die Vorteile einer Kooperation mit Plattformen wie Amazon für sich selbst durchaus nutzen. Nehmen Sie die Sportschuhe: Gegen Asics und Adidas haben wir schon Verfahren wegen solcher Vertriebsbeschränkungen geführt.

FAZ: Das Instrumentarium ist also vorhanden, oder?

Mundt: Aber es ist sehr mühsam anzuwenden. Womit wir wieder bei der notwendigen Geschwindigkeit in der digitalen Welt wären. Richtig ist unserer Meinung nach ein Rechtsverständnis, nach dem Hersteller den Online-Verkauf über Drittplattformen nur untersagen dürfen, wenn sie dafür stichhaltige Gründe anführen können. Für die meisten kleinen und mittleren Unternehmen ist der Verkauf über Plattformen wichtiger als der über die eigene Website. Das bestätigt die Sektoruntersuchung E-Commerce der Europäischen Kommission: Kleine und mittlere Unternehmen erzielen zwei Drittel ihrer Online-Umsätze über Drittplattformen.

FAZ: Amazon drängt umgekehrt in den stationären Handel.

Mundt: Genau. Weil Amazon erkannt hat, dass stationärer Handel und E-Commerce sich ergänzen. Die neuen Flagship-Stores bringen physische Sichtbarkeit in den Innenstädten und zusätzlichen Traffic online. Bei uns ist der Reader Tolino ein gutes Beispiel für das Zusammenspiel. Stationäre Buchhandlungen verdienen mit dem Verkauf des Endgeräts, der digitalen Inhalte und natürlich mit Büchern.

FAZ: Amazon erobert eine Branche nach der anderen. Gibt es dafür keine wettbewerbsrechtliche Grenze?

Mundt: Im klassischen Kartellrecht ist das nicht so einfach. Da kommt es darauf an, wie groß der Anteil und der Wettbewerbsvorsprung eines Unternehmens an einem genau definierten Markt sind. Da mag Amazon auf dem einzelnen Markt von einer beherrschenden Position noch ein Stück weit entfernt sein. Das Unbehagen rührt ja auch vielmehr daher, dass sich große Internetunternehmen, Amazon ist nur das prominenteste Beispiel, scheinbar unaufhaltsam ausbreiten und immer neue Segmente besetzen. Das hängt mit den typischen Plattform- und Netzwerkmechanismen, der Nutzung von Daten und vertikaler Integration der Plattformen zusammen, die allesamt auf Expansion angelegt sind. Je mehr Kunden, Teilnehmer und Daten eine Plattform hat, desto mächtiger wird sie. Die pure Größe treibt das Wachstum weiter voran.

FAZ: Sie können also nur zuschauen?

Mundt: Nein, ganz und gar nicht. Wir haben ja bereits zahlreiche Verfahren erfolgreich geführt. Im Übrigen auch schon gegen Amazon. Erinnern Sie sich daran, dass Amazon Marketplace aufgrund unserer Intervention europaweit die Praxis aufgegeben hat, von den Händlern zu verlangen, dass diese ihre Produkte an keiner anderen Stelle günstiger anbieten dürfen als auf der Amazon-Handelsplattform. Dabei müssen wir im Umgang mit den großen Plattformen zum Teil natürlich neue kartellrechtliche Wege gehen.

FAZ: Wie können die aussehen?

Mundt: Über das bestehende kartellrechtliche Instrumentarium hinaus werden - vor allem im Hinblick auf Amazon- verschiedene Ideen diskutiert. Brauchen wir einen Tatbestand, der bereits die wettbewerbsbedrohende Monopolisierung oder die vertikale Integration solcher Plattformen reguliert oder sogar verbietet? Sollten nicht nur aggressive Preisstrategien, sondern auch kosten lose Dienstleistungen unter dem Gesichtspunkt des Dumpings überprüft werden? Viele dieser Forderungen sind wettbewerbspolitisch verfehlt, weil sie Wettbewerbsprozesse und Innovation eher behindern als fördern. Aber eins ist auch klar: Die digitale Welt wird im Wettbewerbsrecht möglicherweise unkonventionelle Antworten erfordern. Und wir werden solche Antworten geben.

Das Interview führte Helmut Bünder.

Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 18.08.2017, Nr. 191, S. 19