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"Mundt: Der Milchmarkt braucht eine wirksame Mengensteuerung"

Datum 25.07.2016

Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, im Interview mit der Agra Europe über den Milchmarkt.

Agra-Europe: Wie schätzen Sie die gegenwärtige Wettbewerbssituation auf dem Milchmarkt ein?

Mundt: Eine knappe Bewertung ist hier kaum möglich. Es gibt ja nicht den einen Milchmarkt. Die verschiedenen Marktstufen müssen differenziert betrachtet werden. Außerdem ist der Milchmarkt natürlich kein Markt wie jeder andere. Auch nach dem Wegfall der Quote gibt es zahlreiche Sonderregeln. Durch das Auslaufen der Milchquote ist die bisherige staatliche Mengensteuerung entfallen. Wir haben Indizien, dass die im Rohmilchbereich üblichen Lieferbedingungen derzeit verhindern, dass eine wirksame Mengensteuerung durch den Markt an die Stelle der gesetzlichen Milchquote treten kann. Das ist einer der Gründe, warum wir uns die Lieferbedingungen jetzt genauer ansehen.

Agra-Europe: Welchen Anlass gab es für das von Ihrer Behörde im April begonnene Pilotverfahren zur Überprüfung der Lieferbedingungen zwischen Molkereien und Landwirten und welches Ziel verfolgen Sie mit diesem?

Mundt: Im vergangenen Jahr ist die staatliche Mengensteuerung über die Milchquote weggefallen. Diese wichtige Änderung hat aber bislang kaum Auswirkungen auf die Verträge zwischen den Erzeugern und den Molkereien gehabt. Langfristige Verträge und Kündigungsfristen, 100-prozentige Milchandienungspflichten und ein - auch für die Marktgegenseite, also die Einzelhandelsketten - sehr transparentes Preissystem beschränken den Handlungsspielraum der Landwirte.

Agra-Europe: Bis wann rechnen Sie mit Ergebnissen?

Mundt: Wir werden uns natürlich bemühen, zügig zu ermitteln. Der weitere Verfahrensverlauf hängt auch von der Kooperationsbereitschaft der Beteiligten ab.

Agra-Europe: Wie verbindlich sind mögliche Schlussfolgerungen?

Mundt: Es handelt sich um ein laufendes Verfahren, und es ist derzeit zu früh, um über den möglichen Ausgang des Verfahrens zu spekulieren. Generell gilt selbstverständlich, dass Entscheidungen des Bundeskartellamtes „verbindlich“ sind. Wir haben zum Beispiel die Möglichkeit, bestimmte Klauseln zu verbieten oder für rechtswidrig zu erklären. Gegen unsere Entscheidungen sind wiederum Rechtsmittel möglich.

Agra-Europe: Kann mehr Wettbewerb künftige „Krisen“ auf dem Milchmarkt verhindern oder zumindest abmildern?

Mundt: Ohne eine wirksame Mengensteuerung wird der Milch- markt auch in Zukunft nicht wettbewerblich funktionieren. Die staatliche Steuerung ist mit der Milchquote aufgegeben worden; jetzt wäre eigentlich der Markt gefordert. Die Mengensteuerung durch den Markt kann aber natürlich nur dann wirken, wenn die Vertragsbedingungen dies erlauben. Dies wird unter anderem Gegenstand unseres Verfahrens sein. Sicher können allein da- durch Milchpreiskrisen wie im Moment nicht zuverlässig vermieden werden. Wie viel Notfallmaßnahmen der liberalisierte Milchmarkt noch braucht, muss letztlich die Agrarpolitik entscheiden; das ist kein kartellrechtliches Thema.

Agra-Europe: Gegenstand der Untersuchung ist unter anderem die Andienungspflicht der Milcherzeuger gegenüber ihrer genossenschaftlichen Molkerei. Warum ist die Andienungspflicht möglicherweise kritisch zu bewerten?

Mundt: Die Andienungspflicht schränkt die Flexibilität der Erzeuger ein, auf Veränderungen im Markt - etwa durch einen Wechsel der Molkerei - reagieren zu können. Wir müssen jetzt aber erst einmal sorgfältig ermitteln und bewerten, welche wettbewerblichen Auswirkungen die verschiedenen Lieferbedingungen haben und ob sie kartellrechtlich bedenklich sind. Möglicherweise könnten andere Modelle dazu beitragen, dass die Betriebe in die Lage versetzt werden, frühzeitig auf Marktschwankungen zu reagieren. Es handelt sich um ein ergebnisoffenes, laufendes Verfahren.

Agra-Europe: Mit der Andienungspflicht würde aller Voraussicht nach auch die Abnahmeverpflichtung fallen. Dies könnte agrarstrukturellen Zielen wie der Erhaltung einer bäuerlichen Milchviehhaltung zuwiderlaufen. Wie geht das Bundeskartellamt mit diesem Dilemma um?

Mundt: Wir kennen den Milchmarkt sehr gut und sind uns natürlich vollkommen bewusst, dass Rohmilch nach zwei, spätestens drei Tagen verarbeitet werden muss. Letztlich muss jede Ausgestaltung der Vertragsbedingungen sicherstellen, dass Erzeuger auch in Krisenzeiten nicht ohne Abnehmer dastehen. Es gibt viele Möglichkeiten, die Sicherheit für die Erzeuger zu gewährleisten. Insbesondere Erzeugergemeinschaften könnten zu einer Risikominimierung beitragen. Wir stehen gerade am Beginn des Verfahrens, und wir werden eine breite Diskussion mit den Marktteilnehmern führen, um zu sachgerechten Lösungen zu kommen, die die Interessen aller Beteiligten zu einem vernünftigen Ausgleich bringen.

Agra-Europe: Der Milchmarkt zeichnet sich durch eine hohe Preistransparenz aus. Warum ist Preistransparenz möglicher- weise ein Wettbewerbshindernis?

Mundt: Wir haben bereits Anfang 2012 in unserer Sektoruntersuchung Milch darauf hingewiesen, dass die Preistransparenz auch den Lebensmitteleinzelhändlern in den Verhandlungen nutzt. Im Übrigen können Referenzpreissysteme dazu führen, dass Preisänderungen einer Molkerei umgehend entsprechende Preisänderungen bei anderen Molkereien nach sich ziehen. Verhandlungen, die die individuelle Wertschöpfung und Vertriebs- stärke der Molkerei bei der Auszahlungspraxis gegenüber den Erzeugern berücksichtigen, unterbleiben deshalb möglicherweise. Untersuchen werden wir in diesem Zusammenhang auch Praktiken, nach welchen die Landwirte die Auszahlungspreise erst nachträglich erhalten. Das wirtschaftliche Risiko trägt hier einseitig der Landwirt.

Agra-Europe: Wie bewerten Sie angesichts der Diskussion um die Preistransparenz die Forderung aus den Reihen der Landwirtschaft nach differenzierten Milchpreisen in Abhängigkeit von der Verwertung der Milch?

Mundt: Derzeit gibt es eine lebhafte Debatte darüber, wie die Vertragsbeziehungen umgestaltet werden könnten. Wir können nur begrüßen, dass dieser Prozess langsam in Gang kommt. Vielleicht wäre es hilfreich, wenn die Molkereien gewisse Möglichkeiten zur Steuerung ihrer Rohmilchmenge in die Hand be- kämen, die auch ihre konkreten Verkaufsmöglichkeiten berück- sichtigen. Das würde natürlich voraussetzen, dass bei Bedarf auch weniger Milch produziert würde, was bei Milch ja nicht so einfach ist. Vielleicht wäre es auch möglich, dass die Molkereien gute Verwertungsmöglichkeiten an ihre Erzeuger weitergeben und ihnen für gewisse Kontingente Verträge mit festen Mengen und festen Preisen anbieten. Die Interessen der beteiligten Land- wirte sind insgesamt sehr unterschiedlich. Womöglich wird man in Zukunft zu einer gewissen Pluralität von Vertragsmodellen kommen müssen, so dass sich optimale Vertragsbedingungen am Markt herausbilden können.

Agra-Europe: Ein Problem für den Milchmarkt stellt die Marktmacht des hochkonzentrierten Lebensmitteleinzelhandels gegenüber der Vielzahl an Molkereien dar. Teilen Sie die Einschätzung? Welche Alternativen sehen Sie für ein besseres Gleichgewicht zwischen Molkereien und Handel?

Mundt: Wir befassen uns seit vielen Jahren sehr intensiv mit der fortschreitenden Konzentration des Lebensmitteleinzelhandels in Deutschland. Die Marktmacht der großen Ketten spielt natürlich auch im Verhältnis zu den Molkereien eine wichtige Rolle. Dass die Herstellerseite darauf reagiert, ist volkswirtschaftlich sehr gut nachzuvollziehen. Das allgemeine Kartellrecht bietet viele Kooperationsmöglichkeiten, um gemeinsam die Effizienz zu steigern. Darüber hinaus haben wir in den vergangenen Jahren mehrere Fusionen von Molkereien gesehen, die wettbewerbsrechtlich in keiner Weise zu beanstanden waren. Auch die Ausnahmevorschriften zugunsten der Landwirtschaft im Kartellgesetz, dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und im Agrarmarktstrukturgesetz bieten sehr weitreichende Möglichkeiten der Kooperation.

Agra-Europe: Die Konzentration im Lebensmitteleinzelhandel ist in den letzten Jahren weiter fortgeschritten. Wie bewerten Sie die Entwicklung unter Wettbewerbsgesichtspunkten? Welche Möglichkeiten hat das Bundeskartellamt, einer weiteren Konzentration entgegenzuwirken?

Mundt: Der Lebensmitteleinzelhandel ist eine konzentrierte Branche, die uns weiter beschäftigen wird. Es gibt neben den großen vier Handelskonzernen nur noch wenige Wettbewerber. Wir haben eine umfassende Sektoruntersuchung durchgeführt, um die Nachfragemacht der Händler besser beurteilen zu können. Übernahmen haben wir in den vergangenen Jahren nur unter strengen Auflagen zugelassen oder wie zuletzt bei Edeka/Kaiser’s Tengelmann unter- sagt. Allerdings ist in diesem Fall eine Ministererlaubnis erteilt worden. Sicher ist, dass wir unsere Fusionskontrolle in der Zukunft nach den gleichen Maßstäben durchführen werden wie in der Vergangenheit. Ein weiteres wichtiges Instrument ist die Missbrauchsaufsicht. Wir haben ein Verfahren zum Thema „Hochzeitsrabatte“ geführt. Im Jahr 2009 hatte die Edeka nach der Übernahme von Plus von ihren Lieferanten Konditionen-Verbesserungen verlangt, die aus unserer Sicht missbräuchlich und damit kartellrechtswidrig waren. Edeka hat durch die Kombination von rückwirkenden Forderungen, das Herausgreifen von besseren Einzelkonditionen von Plus und die nicht begründete Forderung von Sonderzahlungen aus unserer Sicht gegen das sogenannte „Anzapfverbot“ verstoßen. Edeka ist gegen unsere Entscheidung vorgegangen, und leider ist das Oberlandesgericht Düsseldorf hier zu einem anderen Ergebnis als wir gelangt. Wir haben aber Rechtsmittel gegen die Entscheidung eingelegt. Mal abwarten, zu welchem Ergebnis der Bundesgerichtshof kommen wird.

Agra-Europe: Das Verbot des auch gelegentlichen Verkaufs von Lebensmitteln unter Einstandspreis soll nach Forderungen aus der Union verlängert und möglicherweise verschärft werden. Ist das aus Ihrer Sicht sinnvoll? Wie wirksam ist das Instrument „Verkaufsverbot unter Einstandspreis“?

Mundt: In der jetzigen Form hat die Vorschrift jedenfalls keine praktische Relevanz. Die Anforderungen der Rechtsprechung an den Nachweis eines Verstoßes sind hier sehr streng. Die aktuelle Milchkrise zeigt aber auch sehr deutlich, dass regelmäßig nicht ein vermeintlicher Unter-Einstandspreis-Verkauf das eigentliche Problem darstellt, sondern dass der Einstandspreis selbst zu niedrig ist. Daran würde auch eine Verschärfung der Vorschrift nichts ändern, sondern nur eine Verbesserung der Marktbedingungen.

Agra-Europe: Wie bewerten Sie aus kartellrechtlicher Sicht die Anfang Juni mit der Änderung des Agrarmarktstrukturgesetzes ermöglichte Mengenbündelung auf Ebene der Erzeuger beziehungsweise durch Branchenverbände?

Mundt: Branchenverbände können nach der Gemeinsamen Marktordnung der EU auch außerhalb von Krisenzeiten gegründet werden, auch marktstufenübergreifend, was unter Umständen wettbewerbsrechtlich kritisch sein kann. Ihre Anerkennung ist daher an strenge Voraussetzungen geknüpft, und ihre Tätigkeit unterliegt engeren kartellrechtlichen Grenzen als diejenige von Erzeugerorganisationen.

Agra-Europe: Sollte die Branche von der Möglichkeit zu Mengenabsprachen Gebrauch machen?

Mundt: Die Milchmenge ist wohl ein entscheidender Faktor bei der Suche nach einer nachhaltigen Lösung der Krise. Ob es dafür Mengenabsprachen unter den Molkereien braucht und ob diese überhaupt effektiv etwas bewirken können, erscheint mir aber fraglich; die Interessen der Marktteilnehmer sind dafür möglicherweise zu unterschiedlich. Es ist sehr zweifelhaft, ob die Molkereien, die sich hieran nicht freiwillig beteiligen wollen, hierzu gezwungen werden können. Sinnvoller dürfte es sein, über Anreize dafür zu sorgen, dass Erzeuger ihre Produktionsmenge freiwillig senken. Falls es dazu innerhalb der Branche Vorschläge gibt, besteht immer die Möglichkeit, sich im Vorfeld wegen der kartellrechtlichen Einschätzung auch an uns zu wenden.

Agra-Europe: Derzeit wird vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf das sogenannte Rundholzverfahren zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Kartellamt verhandelt. Welche Wirkung würde von dem Urteil - auch für andere Bundesländer mit ähnlichen Strukturen im Forstbereich wie in Baden-Württemberg - ausgehen, wenn die Richter dem Kartellamt Recht geben würden?

Mundt: Die Strukturen in dem einen oder anderen Bundesland mögen ähnlich sein, aber eben auch nicht deckungsgleich, so dass ich derzeit keine Aussage zu möglichen Folgen des Verfahrens treffen kann.

Agra-Europe: In einem weiteren Verfahren gehen Sie bereits seit 2013 dem Verdacht nach wettbewerbsbeschränkenden Preisabsprachen in der Kartoffelbranche nach. Wie ist hier der aktuelle Sachstand? Warum dauern solche Untersuchungen „so lange“?

Mundt: Es handelt sich dabei um ein laufendes Verfahren, des- halb kann ich dazu keine weiteren Angaben machen. Eine Verfahrensdauer von mehr als zwei Jahren ist für Kartellverfahren nichts Ungewöhnliches.

Agra-Europe: Noch eine abschließende Frage: Wie sehen Sie ihre Behörde für die Zukunft aufgestellt?

Mundt: Ein wichtiges Thema für uns ist die zunehmende Digitalisierung der Wirtschaft. Mit der Internetwirtschaft kommen neue Fragen. Vertrieb und Handel erfinden sich neu; Internet- Plattformen werden immer wichtiger und die großen Player wie Facebook, Amazon oder Google gewinnen täglich an Bedeutung. Wir haben hier frühzeitig reagiert und einen Think Tank Internet eingerichtet. Wir haben erste Verfahren abgeschlossen und neue wichtige Verfahren eröffnet. Ich bin sicher, dass es uns gelingen wird, hier auch die richtigen Antworten zu finden.

 Das Interview führte F. Lupberger.

Quelle: http://www.agra-europe.de/startseite.html